因特网的高速发展已在全球范围内导致一场管理危机。在因特网问世之初，普遍的看法是政府不应介入因特网的管理；市场力量和自律足以创立秩序和执行行为标准。但是，随着因特网已经成为主流，这种看法已证明是不充分的。依靠市场和自律未能充分保护因特网用户的重要利益，如隐私保密、安全和获取各种不同的信息等。而且，随着全球范围内用户数量的不断增加，要求保护公众与用户这些重要利益的呼声也日渐高涨。现在是我们接受这一逐渐显露的事实并承认政府有必要在关键的因特网政策问题上发挥重要作用的时候了。

要想这样做而又不抑制创新，就需要政府以并不熟悉的方式开展工作，同信息技术界的专家、商界和非赢利性组织一起分享权力。最早采取行动的优势存在于政策制订过程以及商界之中，而一些商业利益集团也不误时机，从有利于自己的角度确定因特网的规则，而不顾及公共利益。为了建立一个既能反映对公共利益、也能反映对商界利益的承诺的因特网，我们必须为因特网的管理创建更多元的模式。政府、业界和非赢利性组织可以藉此来制订政策——相互制衡，并以能够赢得公众信任的透明方式携手工作。

在因特网初期阶段，许多监督机构都强调自律、自下而上进行控制、分散化和私有化。凡此种种，折射出一种信念，即：政府要么总“搞不懂”，要么永远无法以足够快的速度跟上技术变革的步伐。通常，工程师们确定标准和业界确定消费者模式大都是在公众的视野之外进行的。正如因特网的一位革新者约翰·佩里·巴洛 (John Perry Barlow) 在其《网络空间独立宣言》(Declaration of the Independence of Cyberspace) 中所写，“工业化国家的政府，你们这些由肉与钢组成的疲惫不堪的巨人……我代表未来，要求过去的你们别来管教我们……无论是我们的文化、我们的道德，还是那些不成文的法典，你们都不懂，它们为我们的社会提供的秩序已经多于你们的种种金科玉律所带来的秩序。”

网络空间的先驱者在因特网问世和发育时期以奔放和颇具创意的工作为因特网提供了完美的服务。但是，以前被奉为有效、私密、及时的自律的概念，如今却不能满足种种期望了。在诸如一个国家对源于其他国家的因特网活动是否拥有管辖权、对仇恨性言语和色情内容等进行管制是否恰当、不同的隐私保护措施应当怎样实行，以及谁在“.com”等最佳虚拟不动产上获取最佳空间等问题上，已经出现了紧张的局面。此外，“9.11”之后，在一个已经网络化的世界里对（如何确保）安全的关注也使人们对信息高速公路游离于政府管理之外是否明智产生了怀疑。

一种新的管理模式

现实是政府必须参与因特网的管理。在新的经济和地缘政治环境中，要想在一个网络化的开放系统与一个更封闭的环境下的安全感之间寻找恰当的平衡，就需要政府参与重要的活动。尽管各国政府并非都具有同样的价值观，但它们却是能够提供稳定局面的惟一机构，也是能提供辩论哪些公共价值观念需要保护的场所的惟一机构。这些都是需要用民主的方式加以解决的重要政策问题，而不只是可以留给专家来处理的技术性问题。正如斯坦福大学法学院 (Stanford University Law School) 的劳伦斯·莱西希 (Lawrence Lessig) 教授所辩称的，在数字化时代，软件代码就是法律，因为软件开发者能够以指导或限制用户经历的方式来确定因特网的技术结构。

实际上，尽管有些顾虑，但美国公众依然表现出一种政府（能够）参与的明确取向。在由马克尔基金会 (Markle Foundation) 和格林伯格—昆兰—罗斯纳研究所 (Greenberg Quinlan Rosner Research) 于2001年 （“9.11”前）进行的一项研究中，2/3的调查对象说：“政府应当逐步制订在人们上网时对他们进行保护的规则，即使这可能需要对因特网实行某些监管。”因此，目标再不应当是把政府排除在网络空间之外，而是寻求一种方式，让政府的监督和干预能像这一媒介所要求的那样快捷、灵活、内行。

因特网无边界这一性质使有效管理因特网变得更具挑战性。确定政府的适当角色必然意味着要搞清不同国家以及由这些国家所组成的多边组织应当发挥何种作用。在为世界经济、政治和文化历史的下一阶段起草游戏规则上，有关因特网的国际论坛将扮演至关重要的角色。不过，要想具有合法性，全球管理论坛还需要改进的民主程序。

从事因特网管理的国际机构要想取得合法性，还必须面对三个重大的挑战：促进发展中国家的参与、为非赢利性组织提供渠道， 以及确保民主的问责制。

发展中国家参与因特网的管理面临某些主要障碍。最近，在高度工业化国家组成的八国集团支持下，数字化机遇特别工作组 (Digital Opportunity Task Force) 进行的一项研究发现，发展中国家往往缺乏必要的财力和人力资源，因而无法有效地参与重要活动。此外，复杂的政策制订程序和决策安排使得较为贫困的国家在机构层面上也处于劣势地位。应对信息技术政策的机构五花八门，也使得发展中国家难以做出贡献。这些障碍还由于新技术的内在复杂性，难以跟上业界和消费者在经济上的优先考虑事宜，缺乏制订相应政策的有效模式，以及缺乏供专家和差旅之用的财力而进一步加大。

如果不予以应对，这种局面就会陷入恶性循环，使感到被排除在外的利益攸关人士阻挠或忽视制订信息技术政策的努力。如果发展中国家觉得它们不拥有借以了解管理机构的行动是否符合它们利益的专门知识或资源，就更趋向于采取阻挠行动而不是参与到主动行动之中，那么，使这些管理机构无法取得成功的重大障碍就将继续存在。

非赢利性组织参与全球性因特网管理也存在着障碍。从根本上说，这些障碍之所以产生，其原因就在于人们对下述一点缺乏认识，即因特网的各项政策问题不仅需要来自政府和商界的代表，而且由代表公共利益的更为广泛的方方面面组成的管理机构中加以解决。围绕世界贸易组织 (World Trade Organization)、国际货币基金组织 (International Monetary Fund) 和世界银行 (World Bank) 会议所展开的公开抗议活动清楚地显示，经济全球化和技术变革的加速发展提出了意义重大的公共政策问题。在这些会议上就全球性管理所展开的争论，目前也正出现于信息技术界。在该界，有关参与、问责制和透明度的问题正变得日趋紧迫。通过培育、表述和综合非商业观念，并通过提供领导人员、资源和公益精神，非赢利性组织将能够为这一管理进程贡献力量。

有必要倾听发展中国家和市民社会的声音。如果它们要成功地影响因特网的各项政策，或如果不如此，至少认同这些政策的合法性，那么，它们就必须能够以平等的身份参与全球的因特网管理。在制定因特网政策时，发展中国家和发达国家的所有这三方——政府、商界和非赢利性组织——都必须在会议上拥有一席之地。民主政府对公众承担责任，并具有实施与监督的能力；私营部门提供专门的技术知识和充满活力的创新文化；非赢利性组织由于官僚作风较政府为少且商业动机没有商界那样强烈，则提供它们自己的专门知识并通过专心为公共利益服务来激发信心。没有哪一个机构或部门能够单靠自身的力量来完成这项任务。

最后，因特网的管理机构必须引入经过改进的透明度和问责制。近年来已经出现了从事因特网管理与监督的非传统性机构（如互联网名称与编号分配机构 [Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN]和互联网国际组织 [World Wide Web Consortium]，或隐私保护组织[TRUSTe]），但对于它们的决策过程，那些受决策影响最大者却往往无法介入，这些机构对他们也不承担责任。

从根本上说，实行透明和问责制是符合一个机构的自身利益的。明确规定一个管理组织的权限和行动依据可以提高它的效率和信用。

ICANN一瞥

目前关于ICANN的争论预示着未来的因特网管理将面临一种进退两难的窘境。ICANN依然是涉及信息技术领域全球性管理的开拓性机构和试验案例。

1998年，美国政府创立了作为一个管理因特网的独特识别系统 — 包括域名系统 (domain name system) — 的私立和非赢利性公司的 ICANN。这听起来可能像一个神秘的话题，但对于因特网的运行来说，域名系统却是不可或缺的。这是一种表面上看属于技术性问题，实际上却是与经济和政策有重要联系，需要通过有效的管理模式来处理的具有指导意义的实例。

例如，谁控制域名系统，就将决定在因特网的地址中有哪些新的后缀——如“com”或“org”（称作“顶级域名”[top-level domain names]）——可以跟在“点”（“.”）的后面。ICANN还将控制根服务器系统，即所有拥有顶级域名的权威数据库和单个计算机可以藉此“找到”网站和因特网地址的手段。用ICANN下属的发展与变革委员会 (Committee on Evolution and Reform) 的话来说，“ICANN是作为全球性因特网社会的开放性决策论坛”来服务那些多功能顶级域名，并由此而提供“争议解决方案、企业模式和当地社区参与和政策制定机制”。

然而，近年来在选择新的顶级域名时，ICANN却从未对它的决策过程进行解释或形成文件。众议院电信与因特网小组委员会 (House Telecommunications and Internet Subcommittee) 来自马萨诸塞州的 (Massachusetts) 民主党议员爱德华·马吉 (Edward Markey) 抱怨说：“笼罩在梵蒂冈所发生的诸多事件上的神秘色彩还不如ICANN如何选择新域名浓重。”

尽管ICANN由美国政府设立，但却没有任何一个国家的政府官员在该组织的理事会中拥有席位；各国政府至多只扮演顾问的角色。在意识到五花八门的团体在因特网中都有利害关系之后，ICANN建立了由后援组织、顾问委员会、工作组和特别工作组组成的分支结构，旨在因特网的未来方向上求得一致意见。人们还呼吁该组织吸纳一般用户，让他们以一种前所未有的方式参与这项工作。2000年，ICANN就其理事会近一半的席位举行直接选举，理论上允许全世界拥有电子邮件地址的任何人参与投票。作为此种类型的首次选举，它并不特别成功，原因就在于它不仅自身资源十分有限，而且对合法的选民或适当的代表性鲜有考虑。实际上，ICANN的选举证明，通过直接选举来实现真正的全球代表性是不可能的。但重要的是，它确认了ICANN的决策的公共政策含义，并且确认了有必要充分代表公共利益。

2002年2月，ICANN（自己的）总裁斯图尔特·林恩 (Stuart Lynn) 加入到抱怨该组织对所服务的全球广大公众不能充分开放或承担责任的批评者的大合唱之中。林恩宣称，ICANN受到来自程序的过度压力，缺少来自关键的利益攸关人士的必要资助和参与，如果继续按照目前的方针行事，就将面临无法完成其使命的危险。林恩建议缩小ICANN理事会的规模、提高其权威性、废止直接选举而由政府代表担任理事，结果招致长期以来对ICANN持批评态度的迈克尔·弗鲁姆金 (Michael Froomkin) 教授的讥讽：“奇怪的是，为拯救因特网免受政府控制而设立的ICANN，现在竟转向政府，以把它从因特网中拯救出来。”林恩提出建议后所出现的审查进程 — 包括国会听证会、设立ICANN下属的发展与改革委员会以及理事会本身采取多项行动 — 表明了在向一个能够代表所有利益攸关人士、负有更大责任的管理结构迈进时所面临的种种挑战。迄今为止，这一进程发展缓慢，成就不大，突出表明需要向更好的因特网管理过渡给予更多关注。

作为因特网基础结构关键部分的全球性经管者，ICANN的可信度取决于其理事会确保所有不同的私人和公共利益得到体现的能力。政府参与是朝着体现公共利益迈出的一步，但只靠它是不够的。ICANN只有让它的理事会具有真正广泛的代表性——包括非赢利性组织——方能充分地应对困扰其合法性的危机。大多数观察家应会同意，尽管是以私人和非赢利性公司的形式组建的，ICANN依然可以履行“公共托管人”的功能。如果ICANN不成为一个政府实体，那么它就必须建立一个更好的决策体系，而且不应放弃确保公共代表性这一目标。

此外，ICANN还必须采取多项步骤来提高透明度和强化问责制。这些步骤应当包括由政治上的主管官员进行某种公共监督；为解决投诉而发展正当程序原则和可以通过公开途径了解的程序；公开披露它的资金筹集来源和预算；工作人员和理事会成员对一整套明确的职业规范和标准承担责任；会议公开；用文件来说明ICANN作出各项决策与采取各项行动的合理依据。

这些挑战已为于2002年9月修正的美国商务部 (U.S. Department of Commerce) 和ICANN间的谅解备忘录所承认。这份备忘录将ICANN的托管责任延长了一年，并规定应对它所负有的问责制、透明度和对因特网利益攸关人士做出的应答加强审核。如果ICANN要想得到因特网社会的信任并确保在信息技术管理方面继续扮演原有的角色，那么，它将须要在今年内展示实质性的进展。

前景

任何试图制订全球性信息技术政策的组织都必须鼓励世界范围的公众参与。一些制订政策的国际性机构已经开始了扩大代表性的尝试。例如，世界知识产权组织 (World Intellectual Property Organization) 已对拥有有限参与手段或根本无法参与的利益攸关人士进行援助，向它们提供培训、信息、设备和支持。

世界贸易组织通过以下措施来帮助推进发展中国家参与管理：在日内瓦举办有关贸易政策的定期培训班；开展包括在不同国家举行研讨会和讲习班在内的技术合作活动；在超过75个贫困国家设立贸易查询中心 (Trade Reference Centers)，向它们的贸易部提供必要的信息技术，以登录世界贸易组织网站和电子数据库等其他与贸易相关的网站。鉴于1999年西雅图 (Seattle) 抗议活动发生前公众几乎不可能直接参与世界贸易组织的议题讨论，今天这一组织正在试图通过明确地向个人提供服务，如进一步增加透明度和在网上张贴更多的信息，以扩展参与范围。此外，有兴趣的各方现在还可以向世界贸易组织递交意见。

这些进步是一个受人欢迎的开端，但大量的工作还有待完成。TRUSTe是一个代替政府对网站隐私保护政策进行审核的非赢利性实体，让我们以它为例来说明问题。当雅虎 (Yahoo)未经客户同意便突然改变对他们的隐私保护取向时，TRUSTe曾允许雅虎在不对依赖前者的“信任标志”(trustmark）诚信的客户承担责任的情况下，继续持有它。

形成对照的是，根据美国与欧盟谈判确定的安全港条款，公司的自律将受到政府执行权力的支持。起草这些安全港条款旨在弥合美欧之间对隐私保护采取不同方式所造成的分歧。

现在就搞清在由TRUSTe举例说明的体系和基于安全港的体系这两者中，哪一个将最为有效还为时过早。然而，底线是清楚的：增加意识到的国际管理机构和体制的合法性需要靠进一步强化问责制和提高透明度。

因特网已经成为主流的一个部分，因此，人们将指望主流的政府机构出面保护人们免受伤害并鼓励创新。但是，没有商界和市民社会所拥有的技术和创造力，政府就无法单独做到这一点。需要有一种多元的和基础广泛的模式。创立为不同部门以平等的伙伴关系一道工作所必需的模式和机构将是困难的。但是，八国集团数字化机遇特别工作组和联合国信息与通讯技术特别工作组 (UN Information and Communications Technologies Task Force) 等所进行的试验已经展示出光明的前景。这两个特别工作组均由政府设立，但由发达国家和发展中国家的政府、商界和非赢利性组织共同领导。

在我们这个网络化的社会中制订公正有效的公共政策是一项巨大的挑战。这项挑战仅靠承认这一进程的固有复杂性是不可能克服的。前方可能不是坦途，但坚持把全球性公共利益放在首位，因特网的管理就将被导入正确的轨道。